СКАЧАТЬ ПОЛНЫЙ PDF-файл
В то время как ЕС принимает промышленную политику, он практически не уделяет внимания тому, как гарантировать, что государственные деньги и ресурсы действительно служат общественным интересам. ЕС было бы полезно оглянуться на предыдущие инициативы промышленной политики, такие как Закон ЕС о чипсах, и извлечь уроки из своих ошибок.
Закон ЕС о чипах — крупнейшая цифровая промышленная политика, в которой до сих пор доминирует Intel
Нынешние предложения не будут первым вторжением ЕС в промышленную политику. После потрясений, которые пандемия COVID-19 вызвала в цепочке поставок, усиления геополитической напряженности и в ответ на агрессивную промышленную политику администрации Байдена, ЕС быстро подготовил комплекс действий, призванных поддержать внутренний рынок. Закон ЕС о чипсах был одним из них.
Его заявленные цели заключались в том, чтобы гарантировать конкурентоспособность и устойчивость ЕС на рынке полупроводников. Это был поспешный шаг ЕС по вступлению в глобальную войну субсидий на чипсы1. Маккензи Хокинс, Ян Кинг, Джиллиан Дойч, Йошиаки Нохара и Юань Гао, «Глобальная битва за фишки усиливается из-за резкого роста субсидий на 81 миллиард долларов», Bloomberg, 12 мая 2024 г., https://www.bloomberg.com/news/features/2024 -05-12/расходы на чип-технологии увеличиваются на 81 миллиард в соперничестве в Китае. путем прямого финансирования инновационной полупроводниковой продукции и создания основы для содействия государственным и частным инвестициям в производство полупроводников в Европе. Амбициозная цель закона заключалась в мобилизации 43 миллиардов евро, сопровождаемых частными инвестициями, в попытке увеличить долю ЕС на мировом рынке чипов до 20 процентов к 2030 году.
Ожидается, что он потерпит неудачу.
На сегодняшний день крупнейшим поддерживаемым инвестором станет Intel, американская компания, которая, несмотря на снижение доли, по-прежнему доминирует на рынке центральных процессоров2. «AMD и доля рынка Intel», PassMark Software, последний раз обновлялось 10 октября 2024 г., https://www.cpubenchmark.net/market_share.html. В 2023 году Intel объявила3 «Intel и правительство Германии договорились об увеличении возможностей предприятия по производству пластин в Магдебурге», Intel, пресс-релиз, 19 июня 2023 г., https://www.intel.com/content/www/us/en/newsroom/news/intel -german-government-agree-magdeburg.html. она подписала инвестиционное соглашение на сумму 30 миллиардов евро с Германией после силового4 Ханс фон дер Бурхард и Питер Хаек, «Шольц заключил сделку с Intel на 30 миллиардов евро в обмен на дополнительные субсидии», Политик19 июня 2023 г., https://www.politico.eu/article/olaf-scholz-wants-germany-to-become-major-chips-producer-warns-china-over-taiwan-intel-deal. правительство увеличит размер государственных субсидий до 10 миллиардов евро. Это должно было быть дополнено еще одной инвестицией в Польшу, поддержанной польским правительством в размере 1,7 миллиарда евро.5 «Польша получила зеленый свет от ЕС для завода по производству чипов Intel», Заметки из Польши, 13 сентября 2024 г., https://notesfrompoland.com/2024/09/13/poland-gets-green-light-from-eu- для Intel-фабрики. Польский проект был одобрен Комиссией ЕС 13 сентября 2024 года. Четыре дня спустя Intel объявила, что приостанавливает все инвестиции в Европу6. Послание генерального директора Intel Пэта Гелсингера к сотрудникам относительно следующего этапа трансформации Intel», Intel, пресс-релиз, 16 сентября 2024 г., https://www.intc.com/news-events/press-releases/detail/1710/ сообщение от генерального директора Intel Пэта Гелсингера сотрудникам.
Этот шаг не был неожиданным; Компания годами боролась со снижением прибыльности и в значительной степени отстала в гонке чипов для искусственного интеллекта7. Адам Туз, «Chartbook 306 Nodes, Rebar and Private Equity: How Intel, слабое звено в чиповой стратегии биденомики, прибегает к финансовой инженерии, чтобы собрать миллиарды для Fabs», Chartbook, 7 августа 2024 г., https://adamtooze .substack.com/p/chartbook-306-nodes-rebar-and-private. Чтобы восполнить этот пробел, оно обратилось к государственным субсидиям, но даже этого оказалось недостаточно.
Достигнута ли цель Закона о чипсах по увеличению доли рынка или нет, это всего лишь симптом более широкой проблемы. Ему не хватает четкого видения того, как изменить полупроводниковую промышленность ЕС.8 Ян-Петер Кляйнханс, Недостающая стратегия в амбициях Европы по производству чиповИнтерфейс, 30 июля 2024 г., https://www.interface-eu.org/publications/europe-semiconductor-strategy. Он также не может навязать социальные, экологические или перераспределительные условия для государственных субсидий, предоставляемых для обеспечения их достижения более широких общественных целей.
Вероятно, это отражает процесс разработки политики. По данным лоббистских встреч, высокопоставленные чиновники Комиссии ЕС не обсуждали эти планы с профсоюзами, экологическими организациями или какими-либо другими организациями гражданского общества. В Intel было двадцать таких обсуждений, или около 15 процентов всех встреч.
Прозрачность – минимальное требование
Общественность была исключена не только из переговоров, но и из возможности тщательно проверять достигнутые соглашения.
Возьмем, к примеру, сделку Германии с Intel. Отвечая на запрос SOMO о свободе информации,9 «Intel-Investitionsmemorandum», FragDenStaat, 19 апреля 2024 г., https://fragdenstaat.de/anfrage/intel-investitionsmemorandum. Правительство Германии отказалось раскрыть, какие условия и критерии (если таковые имеются) были связаны с субсидиями в 10 миллиардов евро. В нем утверждалось, что это поставит под угрозу отношения страны с Соединенными Штатами, вызвав «потерю доверия» со стороны американской компании Intel. Кроме того, по их мнению, раскрытие информации может «дать другим странам преимущество в гонке за привлечение таких компаний» и, наконец, «значительно ухудшить» обзор государственной помощи, который будет проводиться Комиссией ЕС.10 Там же.
Intel, частная компания, которая активно искала общественной поддержки, фактически рассматривается как дипломатический партнер.
Когда дело касается государственных денег, секретные сделки являются плохим прецедентом. Прозрачность является основным требованием, позволяющим гражданам контролировать государственные субсидии корпорациям. Геополитическая борьба за власть не может помешать публичной ответственности.
Учимся у США
Хотя Закон ЕС о чипах является ответом на Закон США о чипах и науке от 2022 года (US CHIPS), он мало чем отличается от других, когда речь идет об условиях, отвечающих общественным интересам.
Закон США о CHIPS содержал более развитое видение того, как использовать государственные субсидии для достижения более широких политических целей, от торгового спора США с Китаем до прав трудящихся. Фактически, существуют многообещающие и амбициозные условия, которые компании должны выполнить, чтобы иметь право на участие в программе.11 Джулия Памилих, «Промышленная политика с условиями: Закон США о чипах и науке», «Переосмысление экономики», Центр социальной политики Малкольма Винера, Гарвардская школа Кеннеди, 21 февраля 2024 г., https://www.hks.harvard.edu/centers/ Wiener/programs/economy/our-work/reimagining-economy-blog/industrial-policy. Особым моментом является обязательство разработать план развития рабочей силы, включая привлечение работодателей, обучение, конкурентоспособную заработную плату, доступный уход за детьми и вовлечение обездоленных людей.12 НИСТ, Руководство по планированию развития персонала: Руководство для соискателей программы стимулирования CHIPSОфис программы CHIPS, 27 марта 2023 г., https://www.nist.gov/system/files/documents/2023/03/30/CHIPS%20Workforce%20Development%20Planning%20Guide%20%281%29.pdf . Если эти условия не будут выполнены, финансирование может быть остановлено или компаниям, возможно, даже придется вернуть его через механизм возврата13. Фабио Бульфоне, Донато Ди Карло, Филиппо Бонтадини и Валентина Меличиани, «Адаптация к новым геополитическим реалиям, полупроводниковая промышленная политика в США и ЕС», Istituto Affari Internazionali, 23 мая 2024 г., https://www.iai.it/en /publications/adjusting-new-geopolitic-realities-semiconductors-industrial-policy-us-and-eu.
Закон США о CHIPS не идеален, и еще неизвестно, как эти условия будут соблюдаться на практике. Тем не менее, в отличие от ЕС, американские профсоюзы и группы гражданского общества гораздо более активно участвовали в его формировании, активно добиваясь улучшения условий труда и окружающей среды.14 Работники связи Америки, «Объединенные сообщества CHIPS: более 50 национальных и местных групп призывают компании-производители полупроводников выполнить обещания по созданию хороших рабочих мест, укреплению сообществ и защите окружающей среды», пресс-релиз, 25 октября 2023 г., https:// cwa-union.org/news/releases/chips-communities-united-over-50-national-and-local-groups-call-semiconductor. Он также показывает возможности использования имеющихся инструментов для формирования рынка в общественных интересах.
Организации гражданского общества также выступили с призывом решить одну из самых больших проблем Закона США о CHIPS: он не запрещает полностью субсидируемым компаниям использовать эти деньги для выплат своим акционерам и директорам посредством обратного выкупа акций.15 Сара Андерсон и Наталья Рента, ОТЧЕТ: Максимизация преимуществ программы CHIPSИнститут политических исследований, 11 июля 2024 г., https://ips-dc.org/report-maximizing-the-benefits-of-the-chips-program.
В США при предоставлении субсидий CHIPS предпочтение отдается компаниям, которые обязуются не осуществлять обратный выкуп акций в течение пяти лет. Однако сенатор Элизабет Уоррен отметила, что BAE Systems находилась в процессе выкупа акций на сумму 2 миллиарда долларов, когда ей были предоставлены субсидии; а компания Intel, крупнейший получатель в США, только что получила от своего совета директоров повторное разрешение на обратный выкуп до 7,24 миллиарда долларов.16 Элизабет Уоррен, «Уоррен, Кастен, Фостер, Джаяпал в коммерцию: без финансирования CHIPS для субсидий на обратный выкуп акций», пресс-релиз, 1 июля 2024 г., https://www.warren.senate.gov/newsroom/press-releases/warren -Кастен-Фостер-Джаяпал-в-коммерцию-без-фишек-финансирование-субсидий на выкуп-акций.
Обратный выкуп акций является большой проблемой и для ЕС. SOMO подсчитала, что с 2014 по 2023 год компания ASML, голландский лидер в области полупроводников, получила 4,4 миллиарда евро в виде налоговых льгот, что позволило ей достичь прибыли в 35,7 миллиарда евро в год.17 Дэвид Оливье де Лет, «Правительство балует ASML и акционеров налоговыми скидками в размере 4,4 миллиарда евро», SOMO, 4 июня 2024 г., https://www.somo.nl/nl/overheid-pampert-asml-en-shareholders-met — Налоговый кредит в размере 44 миллиардов евро. В тот же период компания передала 80 процентов своей прибыли акционерам посредством необлагаемых налогом дивидендов и обратного выкупа акций18. Мириам Вандер Стичел, «Почему обратный выкуп акций вреден для планеты и людей», SOMO, 19 июля 2024 г., https://www.somo.nl/why-share-buybacks-are-bad-for-planet-and- люди. Большинство этих акционеров находились за пределами ЕС.
Если политики ЕС серьезно пытаются стимулировать НИОКР и инвестиции внутри единого рынка, необходимо тщательно рассмотреть обязательные ограничения на обратный выкуп.
Промышленная политика может обеспечить общественный интерес только в том случае, если она включает в себя общественность.
В период острого изменения климата, кризиса стоимости жизни и растущего уровня концентрации рынка и богатства ЕС должен гарантировать, что его промышленная политика не приведет в конечном итоге к ускорению неравенства, неустойчивому производству и концентрации рынка. Политика должна разрабатываться с нуля с учетом общественных интересов и с использованием условий.
Профсоюз IndustriAll, например, призвал к тому, чтобы субсидии основывались на лучшем распределении стоимости с работниками, на обязательстве делиться полученной прибылью или реинвестировать ее в Европе, а также на целях сокращения выбросов и потребления воды. Европейские организации гражданского общества, в том числе SOMO, призвали к тому, чтобы промышленная политика поддерживала более разнообразную и сбалансированную экономику, избегая поддержки доминирующих компаний и вводя строгие ограничения на обратный выкуп, заработную плату руководителей и выплату дивидендов.
Чтобы будущие предложения ЕС по цифровой промышленности преуспели там, где предыдущие инициативы потерпели неудачу, политикам необходимо изменить курс, обеспечить общественную прозрачность и гарантировать включение голосов профсоюзов и гражданского общества.